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法律实务 | 浅析《中华人民共和国消防法》的修改及实务影响

作者: 解巍、钟声扬 类别: 研究出版 2019.07.31 17:34:18



2019年4月23日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》(“《修改八部法律决定》”)。《修改八部法律决定》中包括对《中华人民共和国消防法》(“《消防法》”)进行了大幅度的修改(“本次修改”)。经对比本次修改前后的《消防法》(本次修改前有效的《消防法》以下称“《旧消防法》”,本次修改后的《消防法》以下称“《新消防法》”),本次修改主要涉及建设工程消防设计监管制度、建设工程消防验收监督制度、监管部门职责范围划分、法律责任和监管措施变更四方面的内容。


一、建设工程消防设计监管制度



《消防法》第十至第十二条规定了我国建设工程消防设计监管制度的大框架。该等条款的修改情况如下:
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条款
《旧消防法》
《新消防法》
第十条
按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程,除本法第十一条另有规定的外,建设单位应当自依法取得施工许可之日起七个工作日内,将消防设计文件报公安机关消防机构备案,公安机关消防机构应当进行抽查。
对按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程,实行建设工程消防设计审查验收制度。
第十一条
国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程,建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。公安机关消防机构依法对审核的结果负责。
国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程,建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查,住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责。
前款规定以外的其他建设工程,建设单位申请领取施工许可证或者申请批准开工报告时应当提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料。
第十二条
依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程,未经依法审核或者审核不合格的,负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可,建设单位、施工单位不得施工;其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的,应当停止施工。
特殊建设工程未经消防设计审查或者审查不合格的,建设单位、施工单位不得施工;其他建设工程,建设单位未提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料的,有关部门不得发放施工许可证或者批准开工报告。


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由上表可见,《旧消防法》对建设工程消防设计进行分类监管,即对于国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程的消防设计实行审核监管,对其他需要进行消防设计的建设工程进行消防设计备案管理。与《旧消防法》不同的是,《新消防法》对按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程均实行消防设计审查制度;在实行消防设计审查制度的框架下,《新消防法》将消防设计审查以及审查标准进行分类管理,即国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程的消防设计文件应报送住房和城乡建设主管部门审查,其他建设工程的消防设计文件在建设单位申请领取施工许可证或者申请批准开工报告时进行审查(审查建设单位是否提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料)。与该监管制度变化对应的是,《旧消防法》仅将实行消防设计审核监管的建设工程的消防设计审核结果作为施工许可的必要前置条件,而《新消防法》将消防设计审查结果作为所有需要进行消防设计的建设工程施工的前置条件。对于房地产企业而言,此处修改提前了房地产企业向主管部门提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料的时间,即房地产企业一律需于申请建设工程施工许可或申请批准开工报告时一并提供相关的消防设计图纸及技术资料。与《旧消防法》相比,该修改在客观上亦强化了消防设计方面的监管力度,对我国消防监管制度具有一定的积极意义。此外,建设工程消防设计审查职责自公安机关消防机构移交至住房和城乡建设主管部门,相关的解读详见本文第三部分。


二、建设工程消防验收监督制度



《消防法》第十三条规定了我国建设工程消防验收监管制度的大框架。该条款的修改情况如下:


条款
《旧消防法》
《新消防法》
第十三条
按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工,依照下列规定进行消防验收、备案:
(一)本法第十一条规定的建设工程,建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收;
(二)其他建设工程,建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案,公安机关消防机构应当进行抽查。
依法应当进行消防验收的建设工程,未经消防验收或者消防验收不合格的,禁止投入使用;其他建设工程经依法抽查不合格的,应当停止使用。
国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工,建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。
前款规定以外的其他建设工程,建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案,住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。
依法应当进行消防验收的建设工程,未经消防验收或者消防验收不合格的,禁止投入使用;其他建设工程经依法抽查不合格的,应当停止使用。


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由上表可见,《新消防法》和《旧消防法》对建设工程消防验收均进行分类监管,即(a)向主管部门申请消防验收;或(b)建设单位自行验收后向主管部门备案,主管部门通过抽查的方式进行监管。值得留意的是,《新消防法》和《旧消防法》中分类监管的建设工程的具体范围发生了变化,即向主管部门申请消防验收的范围自“《旧消防法》第十一条规定的建设工程”变更为“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程”。对于房地产企业而言,上述修改直接影响其开发项目的消防验收要求。因此,房地产企业应密切关注国务院住房和城乡建设主管部门关于应当申请消防验收的建设工程的发文,以确保其开发项目法律方面的合规性。此外,建设工程消防验收职责亦自公安机关消防机构移交至住房和城乡建设主管部门,相关的解读详见本文第三部分。


三、监管部门职责范围划分



消防工作涉及多个政府职能部门,《旧消防法》对各个职能部门的职责进行了明确划分。根据《国务院机构改革方案》、《深化党和国家机构改革方案》等机构改革的相关发文以及本文第一和第二部分所述制度的修改,《新消防法》对相关监管部门职责范围进行了调整。除将第四条、第十七条、第二十四条、第五十五条中的“公安机关消防机构”修改为“消防救援机构”、将“公安部门”、“公安机关”、“公安部门消防机构”修改为“应急管理部门”,将第六条第三款中的“公安机关及其消防机构”修改为“应急管理部门及消防救援机构”,第七款中的“公安机关”修改为“公安机关、应急管理”,将第十五条、第二十五条、第二十九条、第四十条、第四十二条、第四十五条、第五十一条、第五十三条、第五十四条、第六十条、第六十二条、第六十四条、第六十五条中的“公安机关消防机构”修改为“消防救援机构”,将第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十六条、第四十九条中的“公安消防队”修改为“国家综合性消防救援队”外,主要的修改情况如下:


条款
《旧消防法》
《新消防法》
第十四条
建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查的具体办法,由国务院公安部门规定。
建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法,由国务院住房和城乡建设主管部门规定。
第五十六条
公安机关消防机构及其工作人员应当按照法定的职权和程序进行消防设计审核、消防验收和消防安全检查,做到公正、严格、文明、高效。
公安机关消防机构及其工作人员进行消防设计审核、消防验收和消防安全检查等,不得收取费用,不得利用消防设计审核、消防验收和消防安全检查谋取利益。公安机关消防机构及其工作人员不得利用职务为用户、建设单位指定或者变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设施施工单位。
住房和城乡建设主管部门、消防救援机构及其工作人员应当按照法定的职权和程序进行消防设计审查、消防验收、备案抽查和消防安全检查,做到公正、严格、文明、高效。
住房和城乡建设主管部门、消防救援机构及其工作人员进行消防设计审查、消防验收、备案抽查和消防安全检查等,不得收取费用,不得利用职务谋取利益;不得利用职务为用户、建设单位指定或者变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设施施工单位。
第五十七条
公安机关消防机构及其工作人员执行职务,应当自觉接受社会和公民的监督。
任何单位和个人都有权对公安机关消防机构及其工作人员在执法中的违法行为进行检举、控告。收到检举、控告的机关,应当按照职责及时查处。
住房和城乡建设主管部门、消防救援机构及其工作人员执行职务,应当自觉接受社会和公民的监督。
任何单位和个人都有权对住房和城乡建设主管部门、消防救援机构及其工作人员在执法中的违法行为进行检举、控告。收到检举、控告的机关,应当按照职责及时查处。
第七十一条
公安机关消防机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,有下列行为之一,尚不构成犯罪的,依法给予处分:
(一)对不符合消防安全要求的消防设计文件、建设工程、场所准予审核合格、消防验收合格、消防安全检查合格的;
(二)无故拖延消防设计审核、消防验收、消防安全检查,不在法定期限内履行职责的;
……
建设、产品质量监督、工商行政管理等其他有关行政主管部门的工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,尚不构成犯罪的,依法给予处分。
住房和城乡建设主管部门、消防救援机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,有下列行为之一,尚不构成犯罪的,依法给予处分:
(一)对不符合消防安全要求的消防设计文件、建设工程、场所准予审查合格、消防验收合格、消防安全检查合格的;
(二)无故拖延消防设计审查、消防验收、消防安全检查,不在法定期限内履行职责的;
……
建设、产品质量监督、工商行政管理等其他有关行政主管部门的工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,尚不构成犯罪的,依法给予处分。
第五十八条
违反本法规定,有下列行为之一的,责令停止施工、停止使用或者停产停业,并处三万元以上三十万元以下罚款:
(一)依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程,未经依法审核或者审核不合格,擅自施工的;
(二)消防设计经公安机关消防机构依法抽查不合格,不停止施工的;
……
建设单位未依照本法规定将消防设计文件报公安机关消防机构备案,或者在竣工后未依照本法规定报公安机关消防机构备案的,责令限期改正,处五千元以下罚款。
违反本法规定,有下列行为之一的,由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业,并处三万元以上三十万元以下罚款:
(一)依法应当进行消防设计审查的建设工程,未经依法审查或者审查不合格,擅自施工的;
(二)消防设计经公安机关消防机构依法抽查不合格,不停止施工的;
……
建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的,由住房和城乡建设主管部门责令改正,处五千元以下罚款。
第五十九条
违反本法规定,有下列行为之一的,责令改正或者停止施工,并处一万元以上十万元以下罚款:
……
违反本法规定,有下列行为之一的,由住房和城乡建设主管部门责令改正或者停止施工,并处一万元以上十万元以下罚款:
……
第七十条
本法规定的行政处罚,除本法另有规定的外,由公安机关消防机构决定;其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定。
……
被责令停止施工、停止使用、停产停业的,应当在整改后向公安机关消防机构报告,经公安机关消防机构检查合格,方可恢复施工、使用、生产、经营。
当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的,由作出决定的公安机关消防机构强制执行。
责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,由公安机关消防机构提出意见,并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。
本法规定的行政处罚,除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外,住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定。
被责令停止施工、停止使用、停产停业的,应当在整改后向作出决定的部门或者机构报告,经检查合格,方可恢复施工、使用、生产、经营。
当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的,由作出决定的部门或者机构强制执行。
责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,由住房和城乡建设主管部门或者应急管理部门报请本级人民政府依法决定。


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由上表可见,与《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》、《住房和城乡建设部、应急管理部关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》(建科函[2019]52号)等相关规定保持一致,《新消防法》将消防救援机构的建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查职责移交给住房和城乡建设主管部门。上述职责的移交前,建设工程消防设计和消防验收、建设工程施工和整体竣工分别由公安机关消防机构、住房和城乡建设主管部门监管;上述职责的移交后,两项职能合并为住房和城乡建设主管部门监管。对于房地产企业而言,上述职能的合并减轻了其建设项目消防设计审核、消防验收、备案、项目施工、项目整体竣工等环节的报批负担。从政府监管的角度而言,上述职能合并体现了政府“一站式”服务和监管的追求,对实现监管建设项目报批环节的无缝衔接具有重要意义,提高了政府部门办事效率。与监管部门职责范围划分和建设工程消防设计监管制度、建设工程消防验收监督制度变化相对应的是,《新消防法》亦将第六章“法律责任”规定的多项行政处罚的实施机关相应变更为住房和城乡建设主管部门。对于包括房地产企业在内的上市项目而言,此处修改导致企业今后改向住房和城乡建设主管部门就企业建设工程消防设计审核、消防验收、备案等方面是否合规申请出具相关证明。


四、法律责任和监管措施的变化



《新消防法》对相关法律后果及主管部门的监管措施亦进行了调整,主要的修改情况如下:


条款
《旧消防法》
《新消防法》
第五十八条
违反本法规定,有下列行为之一的,责令停止施工、停止使用或者停产停业,并处三万元以上三十万元以下罚款:
(一)依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程,未经依法审核或者审核不合格,擅自施工的;
(二)消防设计经公安机关消防机构依法抽查不合格,不停止施工的;
……
建设单位未依照本法规定将消防设计文件报公安机关消防机构备案,或者在竣工后未依照本法规定报公安机关消防机构备案的,责令限期改正,处五千元以下罚款。
违反本法规定,有下列行为之一的,由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业,并处三万元以上三十万元以下罚款:
(一)依法应当进行消防设计审查的建设工程,未经依法审查或者审查不合格,擅自施工的;
(二)消防设计经公安机关消防机构依法抽查不合格,不停止施工的;
……
建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的,由住房和城乡建设主管部门责令改正,处五千元以下罚款。
第七十条
本法规定的行政处罚,除本法另有规定的外,由公安机关消防机构决定;其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定。
公安机关消防机构需要传唤消防安全违法行为人的,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行。
被责令停止施工、停止使用、停产停业的,应当在整改后向公安机关消防机构报告,经公安机关消防机构检查合格,方可恢复施工、使用、生产、经营。
……
责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,由公安机关消防机构提出意见,并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。
本法规定的行政处罚,除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外,由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定。
公安机关消防机构需要传唤消防安全违法行为人的,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行。
被责令停止施工、停止使用、停产停业的,应当在整改后向作出决定的部门或者机构报告,经检查合格,方可恢复施工、使用、生产、经营。
……
责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,由住房和城乡建设主管部门或者应急管理部门报请本级人民政府依法决定。



经对比上述条款的修改情况,除本文第三部分所述多项行政处罚的实施机关变更为住房和城乡建设部门外,《新消防法》根据本文第一至第三部分所述的变更相应修改了第六章“法律责任”的若干内容,如因消防设计审查制度的修改而删除不再适用的《旧消防法》第五十八条第一款第(二)项。此外,与原公安机关消防机构的执法措施相比,住房和城乡建设主管部门和消防救援机构在执法过程中无权采取传唤措施。笔者留意到,《新消防法》第十一条、第十三条、第十四条分别赋予住房和城乡建设主管部门规定特殊建设工程范围(即应将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查的工程范围)、向住房和城乡建设主管部门申请消防验收的建设工程竣工的工程范围、建设工程消防设计审查和消防验收以及备案和抽查的具体办法的权力。目前,住房和城乡建设主管部门尚未明确上述工程范围和建设工程消防设计审查和消防验收以及备案和抽查的具体办法。笔者建议,国家住房和城乡建设主管部门应尽快就上述事项作出明确规定,以做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责及以后监管的工作。
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综上所述,本次修改内容综合了机构改革等新情况,顺应了近年来国务院关于开展工程建设项目审批制度改革、精简审批环节的要求和潮流,并对建设工程消防设计审查和验收的具体规定进行了调整和完善,在不降低消防安全监管标准的情况下,减轻了建设单位的报批负担,提高了政府部门办事效率,对我国消防监管制度具有一定的积极意义。
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